PROBLÉMATIQUE

Un socle juridique, comptable et financier a progressivement été bâti sur le mode de financement des partenariats public-privé qui sont ainsi apparus comme la bonne réponse à une question difficile : Comment continuer de financer les grands projets publics, de l’État ou des collectivités territoriales, dans un contexte budgétaire de plus en plus serré ?

Après une décennie de mise en œuvre, quels enseignements en tirer ? Quels sont les projets qui ont le mieux réussi et lesquels ont échoué ? Quels sont les facteurs clés de la réussite d’un PPP ?


IDÉES CLÉS
    
On veut des PPP… Mais les veut-on vraiment ?
L’avènement des PPP s’est opéré en France de manière schizophrénique

La Caisse des Dépôts a commencé de financer des partenariats public-privé dès 2004. Elle apparaît donc comme l’un des architectes en France de ce nouveau mode de financement des investissements publics et, à ce titre, comme un de ses premiers défenseurs. Cette position ne l’empêche pas de juger schizophrénique l’ensemble des objectifs qui ont été assignés aux PPP. Parmi ces objectifs, on citera pêle-mêle : la réalisation d’économies, une meilleure maîtrise des comptes globaux, un raccourcissement des délais, une incitation à la performance économique, une externalisation de la gestion vers le privé (sensée plus performante que la gestion publique).

Des ministres du budget se sont ainsi faits les promoteurs actifs des PPP.

Dans le même temps, il y a toujours chez les « budgétaires » de Bercy, cette crainte de la débudgétisation et de l’endettement public. Les PPP ne sont alors perçus que comme un outil de plus pour alimenter la dette.

Le Conseil Constitutionnel s’était-il laissé influencer par ces craintes ? Il s’est en tout cas cru dans l’obligation d’assortir la pratique d’un certain nombre de garde-fous, notamment de réserver l’application dérogatoire aux règles de l’achat public à des cas exceptionnels ainsi qu’à une démonstration de complexité. Cette jurisprudence, initiée en 2003, a été réaffirmée par plusieurs décisions ultérieures.

Un apprentissage difficile…

À chaque fois qu’il s’agit de mettre en place un partenariat public-privé, les organisateurs de l’opération se retrouvent devant des élus et des pouvoirs publics pressés. La procédure impose cependant, comme on l’a vu, de s’attacher d’abord à démontrer  la complexité du projet. Dès lors, la première étape consiste à demander à un cabinet de consultants de démontrer la pertinence du PPP. L’exercice exige parfois un peu de créativité mais l’étape est en général finalement franchie.

Parallèlement à cette étape, la Caisse des Dépôts doit appuyer les collectivités locales et les aider à se convaincre que le modèle des PPP est particulièrement adapté à certaines problématiques publiques, qui seraient plus délicates à résoudre d’autres manières. Cette activité positionne la Caisse en amont des projets – ce qui lui interdit de participer ensuite à ces projets, en aval, en contribuant à leur montage financier. Il en résulte que les collectivités – donneuses d’ordre – sont parfois sur la défensive ; le président de l’Association des Régions de France l’a clairement exprimé : selon lui, les PPP constituent « une fuite en avant aux conséquences imprévisibles en particulier sur le plan financier. Qui peut jurer que la collectivité nationale ne payera pas au final des sommes extravagantes au partenaire privé qui aura réalisé une ligne ferroviaire, un collège, ou déployé des fibres optiques ? »

Les élus craignent de fait une désappropriation des projets.

 

...Dès 2008, contrarié par la crise financière et celle de la dette publique

La crise pose un obstacle majeur au financement long par les établissements financiers.

La Caisse des Dépôts a donc été mobilisée : une enveloppe de 8 milliards d’euros de prêts long terme sur fonds d’épargne privée (les livrets A) a été libérée pour soutenir les grands projets d’infrastructures dans les domaines des transports et de l’enseignement supérieur, réalisés sous forme de PPP. Cette disposition a été prise en même temps qu’une garantie de l’État a été décidée, à hauteur de 10 milliards d’euros pour faciliter la mobilisation des financements de PPP et que des mesures aient aussi été prises pour résoudre certaines difficultés rencontrées par les opérateurs.

Les difficultés de financement des banques posent néanmoins des interrogations. 80 à 90 % du financement de ces grands projets sont assurés par des emprunts qui, du fait de la durée inhérente des projets, doivent être refinancés. Il en résulte un glissement dans les objectifs attendus du montage des PPP : l’objectif de performance attendue par le privé – économique et technique – se transforme en un objectif financier, directement géré par les banques. Finalement il conviendrait peut-être d’organiser pour ces projets d’envergure deux mises en concurrence : une première sur le projet lui-même (sa conception et sa réalisation, technique et économique), une seconde sur l’endettement.

Un troisième choc survient finalement avec la dette publique. Théoriquement les PPP limitent la prise en charge par la collectivité à la partie « non rentable » des projets, plus éventuellement quelques aléas. Mais les risques aujourd’hui représentés par les niveaux d’endettement sont considérables ; ils demanderaient dès lors d’être plus clairement appréhendés.  

La complexité entraîne un effet d’éviction sur les plus petits projets. Les difficultés d’appréhension des PPP se concentrent effectivement sur les projets de plus petite taille, concernant des petites collectivités au sein desquelles les élus n’ont pas été préparés en même temps que leurs équipes sont réduites ; ces projets concernent  les équipements sportifs, les établissements scolaires, l’éclairage public, etc. Un risque qui a été dénoncé est celui de voir les PME exclues des marchés, du fait de leur incapacité de monter des dossiers.

Une standardisation des projets serait souhaitable ; elle permettrait aux élus de petites collectivités de « s’y retrouver » et aux ETI, voire aux PME d’initier des montages. Il s’agit donc de rendre les PPP plus simples et plus souples et de chercher à apprécier les projets sur les résultats plus qu’à se protéger contre des risques très hypothétiques.

Cette démarche est essentielle dans la mesure où les infrastructures constituent un élément du développement économique, que ce soit en matière de nouvelles technologies et de connectivité avec la fibre optique, les réseaux intelligents, etc. ou en matière de développement durable avec les énergies renouvelables, l’efficacité énergétique, etc. Il faut inventer de nouveaux mécanismes intégrant dans leurs coûts des externalités qui nous évitent une nationalisation des pertes et une privatisation des profits.  Les PPP ont cette vertu de se prêter à des périmètres très larges et donc de mutualiser les pertes et les profits, et il y a aujourd’hui un véritable intérêt à concevoir des projets globalisants, ceci tant pour  les acteurs publics que privés.

C’était là un des objectifs initiaux des PPP qu’il faut continuer d’entretenir dans l’objectif de hisser ces acteurs publics et privés au rang de vrais partenaires.


ÉLÉMENTS POUR UNE RÉFLEXION PROSPECTIVE

Des obstacles finalement surmontés – Les PPP ont atteint le summum de la complexité en matière de technique législative et de recours. Les acteurs se sont aussi finalement accommodés des restrictions imposées par le Conseil Constitutionnel qui traite les PPP comme une exception dans la réglementation des commandes publiques.

En l’espace de dix ans, des hôpitaux ont été réalisés, des centres pénitentiaires, des écoles ; des universités sont en cours de réalisation, des chemins de fer, des stades sportifs ; une ligne TGV sera construite, etc. : en réalité une liste exhaustive de réalisations exceptionnelles. Rarement des relances en matière d’infrastructures ont été aussi fortes et systématiques. Le plan de relance de 18 milliards d’euros a aussi été possible parce le terrain de PPP avait été préalablement défriché.

Le modèle doit dorénavant s’ouvrir à de nouveaux secteurs, plus complexes ou spécifiques, comme les télécommunications, la défense, la sécurité, etc. Alors aussi que les champs explorés ont été – à l’exception des transports – ceux des loyers publics, les PPP doivent dorénavant aussi s’ouvrir vers des secteurs davantage privés – en tout cas dans lesquelles les recettes sont prioritairement commerciales. De nouvelles formules de contrats apparaissent, plus ou moins empruntées au modèle des PPP, à l’instar des CREM – contrats de conception réalisation exploitation et maintenance, qui privilégient la notion d’intégration de missions à celle d’allotissement.

Élargir les PPP aux petits projets ? – Le modèle est-il pertinent pour la réalisation de la piscine à vagues, rêvée par tel ou tel élu ? Ce n’est pas l’avis de tous : le contrat de partenariat public-privé est un outil performant mais c’est outil un outil complexe, à risques et qui nécessite de mobiliser de fortes et onéreuses compétences d’assistance à la maîtrise d’ouvrage. L’exemple du projet Balard est symptomatique : plus de 12 sociétés d’assistance à la maîtrise d’ouvrage ont été sollicitées.

L’optimisation économique – L’objectif premier du PPP est la recherche de l’optimisation économique, et non la débudgétisation ou même le financement. Le PPP est un outil de gestion des services publics, visant au meilleur rapport qualité / prix au bénéfice du citoyen-usager-contribuable. Sa mise en œuvre correspond à une sorte de recentrage des administrations et collectivités, confrontées à la multiplication de leurs responsabilités (et métiers), sur leur « core-business ».

Les PPP mettent par ailleurs en exergue le coût global d’un investissement, qui intègre la conception-réalisation, le portage financier, l’exploitation et la maintenance jusqu’à la démolition et la réhabilitation du site : un coût de possession sur toute la durée de vie de l’ouvrage au plein sens du terme, un lifesize cost.

Un marché secondaire des PPP ? – La multiplication des PPP entraîne aujourd’hui l’apparition progressive d’un marché secondaire des PPP. Les acteurs de départ d’un projet ne resteront plus  forcément dans le projet toute sa vie durant ; c’est déjà le cas d’établissements financiers qui ont besoin de faire tourner leur portefeuille d’actifs. Cette financiarisation de marché imposera probablement de nouvelles garanties.

PPP versus DSP ? – Taillés sur le patron des PFI, les PPP participent à une forme de modernisation de la gestion publique. Pourtant, en dépit de quelques déboires, les administrations et collectivités n’auraient-elles pas pu se contenter du régime – ou, pour faire plus anglo-saxon du « modèle » – historique en droit administratif français de la concession de service public ? Si ce n’est l’expression un peu fanée, qu’est-ce que cette concession de service public a de moins que le PPP ? Justement l’impossibilité de débudgétiser les dépenses d’investissement ; pour le reste, l’intérêt est, sinon complexe, pour le moins flou.

L’argument omet le fait que la concession ne peut fonctionner qu’en présence d’usagers (qui vont payer le service) ; cela est le cas dans les services tels que l’eau, l’assainissement, les déchets, le chauffage urbain, les transports (hormis le ferroviaire, dont les coûts ne sont que partiellement couverts par les usagers), etc., ou certains équipements, mais pas tous. Le PPP est venu s’intercaler entre le marché public et la concession, là où les deux précédents régimes étaient déficients. Loyer privé versus loyer public ? Un PPP reposant uniquement sur des recettes publiques ne doit pas être considéré comme un « mauvais contrat ».

Il y a aujourd’hui en France un énorme patrimoine public qui est sous-valorisé. Les partenariats public-privé tels qu’ils ont été par exemple réalisés pour plusieurs pôles de recherche et d’enseignement supérieur participent à la revalorisation de ce patrimoine. Le schéma externalise des actifs publics avant d’y greffer des modalités de gestion de type PPP ou DSP.

L’important est d’éviter tout dogmatisme. LE PPP n’est pas un dogme, il ne peut répondre à tout.

Quel seuil pour les PPP ? – Les investisseurs estiment la taille minimale des projets à 100 millions d’euros. Cela ne signifie pas que l’accès à la commande doit être limité à des entreprises pouvant porter 100 ou 150 millions d’euros de travaux d’engagement, car à ce « seuil d’entrée » les associations sont relativement aisées à constituer sous la responsabilité d’un mandataire.


CONCLUSION

Dans la tradition de la Compagnies des Indes orientales, du Second Empire, des frères Pereire ou du duc de Morny, la France se plaît à inventer de nouveaux modèles. Ses administrateurs et gestionnaires ont la capacité d’inventer et multiplier les configurations juridiques sans pour autant se préoccuper de leur insertion dans notre droit. Cette prodigalité fait le lit des cabinets d’avocats et de juristes d’entreprises ou universitaires, sans se soucier de faciliter la vie de ceux qui prennent les décisions.

Dans ce débat apparaît aussi une deuxième tradition française : celle des a priori idéologiques et culturels. Le Conseil Constitutionnel s’est ainsi senti obligé, dans sa sapience éternelle, de charger les « coureurs » État et collectivités locales d’impossibles contraintes. Vient enfin une dernière caractéristique française : celle de l’omniprésence de la Caisse des Dépôts. « Je suis partout », pourrait-elle crier. En réalité il n’en est nul besoin ; elle est tout simplement partout pour l’intérêt général et le bien commun.

Derrière tout ce débat, subsistent deux questions qui peuvent guider la réflexion : premièrement, la gestion des projets sous PPP donne-t-elle une meilleure performance et une plus grande opérabilité ? Comment les PPP peuvent-ils répondre à une meilleure efficience publique ? Cela nécessite une véritable révolution culturelle au sein des administrations étatiques et locales. Les Britanniques s’étaient donnés les moyens de cette révolution.  La deuxième question est : les entreprises qui font du PPP font-elles de l’argent ? Le mécanisme leu fournit-il les moyens d’exercer raisonnablement leurs responsabilités économiques et financières ?