PROBLÉMATIQUE

La réforme doit se transformer en une série de contrats au résultat, visant tout simplement la responsabilisation des acteurs. Pour les administrations, l’enjeu est vraisemblablement de passer d’un système de management par la centralisation et le contrôle à un système de décentralisation et de délégation. Il convient de les doter « de vrais chefs, avec de vraies responsabilités et de vraies marges de manœuvre ».

Plusieurs facteurs de réussite ont notamment été soulignés :

1. Un engagement au plus niveau
2. La nécessité d’expliquer le projet aux collaborateurs
3. La nécessité de dégager des moyens
4. La capacité de régler au plus fin la vitesse de transformation
5. La nécessité de placer les hommes au premier rang de la transformation

In fine, la gestion de la vitesse de transformation et la capacité d’emmener les fonctionnaires et les citoyens apparaissent clairement comme LE facteur clé de la réussite d’une réforme.


IDÉES CLÉS

    REGARD SUR LE CANADA
    Avec la revue générale des politiques publiques – 1994-1997

Le modèle canadien de la réforme des politiques publiques n’est pas un modèle unique. La Suède a elle aussi avec succès entrepris une profonde réforme. Le pays s’est inspiré de l’expérience canadienne dont il a emprunté les méthodes mais en conservant une approche originale, davantage conforme à son (contraignant) modèle de Social Welfare State. Les résultants de cette réforme suédoise en sont d’autant plus méritants.

Un des grands défis du XXIe siècle sera pour les administrations publiques de répondre de manière pertinente aux exigences des citoyens. Une nouvelle gouvernance s’impose à nous, qui repose sur de nouveaux modes de gestion économique et politique. La crise qui affecte la zone euro et plus globalement l’Europe est l’expression de ce besoin. Dans le monde arabe, cette explosion a été d’autant plus forte que les attentes étaient vives et pressantes. Et il ne faut pas croire que les situations entre nos démocraties et les pays arabes soient fondamentalement très différentes : l’obligation de nous réformer s’impose sur les deux rives de la Méditerranée comme des deux côtés de l’Atlantique.

Il est impérieux et urgent de nous poser la question : Nos administrations répondent-elles aux préoccupations, aux interrogations et aux besoins des citoyens ? Il n’y a pas de réponse unique à cette question. L’étude de la réforme telle qu’elle a été engagée au Canada dans les années 1990 n’a elle-même que valeur de témoignage.

Où était le Canada en 1992, lorsqu’il a perdu son triple A ? – Ou comment perdre son triple A ?  Si l’évènement, survenu en France le 13 janvier 2012 (un vendredi), semble émouvoir l’opinion nationale – ou en tout état de cause l’élite dirigeante et médiatique du pays – au Canada l’affaire est depuis longtemps passée aux oubliettes. Le pays a perdu sa notation le 13 janvier 1992 (un lundi) et ceci pour exactement les mêmes raisons qui se sont reproduites en France : un surendettement énorme et une administration publique en déficit structurel . À l’époque les Canadiens ont jugé la sanction des marchés new-yorkais à leur endroit extrêmement injuste : grande terre de richesses naturelles, le Canada avait une économie prospère et riche de potentiel. Le gouvernement de l’époque, aux prises avec son endettement et ses déficits structurels, a néanmoins choisi de « prendre le taureau par les cornes » : ce que les Suédois ont fait en 2005-2006, le Canada l’a initié en 1994-1995. Aujourd’hui encore, lorsqu’on demande au Premier ministre de l’époque, Jean Chrétien,  d’expliquer les raisons de la réussite de cette réforme d’envergure, il répond avec humour : « l’hiver canadien ! » ; nous l’admettrons sans peine, lorsque le baromètre descend à - 35 °C, il n’y a plus un chat dans la rue.

Quelle est la méthode d’une réforme en profondeur ? – Quelque puisse être la complicité d’une météo, quelle est la méthode d’une réforme en profondeur ? Faut-il jeter tout le système par terre – et surtout oublier l’État-providence ? En France, où l’on pense assez communément qu’il faut anéantir pour mieux rebâtir, l’opinion semble voir dans toutes ces réformes quelque chose d’absolument catastrophique. A contrario, au Canada, la méthode a été extrêmement pragmatique. Le gouvernement s’est interrogé sur chacun des programmes en cours : pourquoi avons-nous ces programmes ? Servent-ils toujours leur utilité ? Sont-ils toujours pertinents ou bien les garde-t-on par tradition, parce qu’ils semblent avoir toujours existé ?

L’équipe gouvernementale de l’époque a donc décidé d’engager de manière très transparente l’examen de l’ensemble des programmes, non pas en catimini au sein d’une administration mais en ouvrant le dialogue et en engageant son opinion publique, ses syndicats, en d’autres mots ses stakeholders, tous ceux qui étaient intéressés dans la gouvernance de la société.

Le gouvernement s’est ainsi donné une seule priorité : celle de réduire son endettement et sa fonction publique afin de mettre fin à ses déficits structurels. Aucune autre priorité n’est venue déranger les plus hautes autorités du pays.

L’attaque allait porter sur les prestations sociales, sur les subventions agricoles, sur les subventions de recherche… En d’autres mots sur tout ce qui avait été construit depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale et qui faisait la force du Canada. Les commentateurs politiques ont dès lors promis au gouvernement l’enfer et la damnation. C’est là normalement un avertissement qui incite n’importe quel politique à réfléchir de manière très timorée. Le Premier ministre et son ministre des Finances, Paul Martin , n’ont cependant pas renoncé et ont consacré leur première année de mandat à la réduction des dépenses publiques. Leur message était clair : en substance, « La revue des programmes, ne signifie pas la fin des programmes, seulement leur examen approfondi ; si des groupes de la société civile si des syndicats estiment que ces programmes vitaux, ils seront maintenus. Vous devez vous exprimer et argumenter vos choix. » Personne n’a plus alors douté de l’engagement citoyen dans le processus.

L’administration publique a été réduite de 20 % entre 1995 et 1997. Des incitations au départ à la retraite ont été mises en place ; les salaires des 400 000 fonctionnaires ont été gelé pendant six ans ; ceux des membres du gouvernement ainsi que les salaires des parlementaires ont été réduits et le train de vie des uns et des autres a été passé à la loupe. L’exemple venait du haut et il touchait tout le monde ; les citoyens sont eux-mêmes devenus moins exigeants à l’égard de l’État-providence.

On voit ici tout l’enjeu de la méthode : une méthode autocratique, partant du haut pour descendre en bas et décidée sans transparence, aurait conduit à la confrontation et à la paralysie. Si la concertation est indispensable et la confrontation, parfois inévitable, l’important est d’éviter la paralysie.

Un facteur chance ? – Dans tout processus de réforme survient un moment le facteur chance. Dans le cas du Canada, le facteur chance a été la croissance économique des États-Unis, les « années Clinton ». Les mesures de rigueur arrivaient tout juste après la signature de l’accord de libre-échange nord-américain, l’ALENA, entré en vigueur le 1er janvier 1994.  La réduction de 20 % de la fonction publique ne s’est du coup pas accompagnée d’une augmentation du chômage.

Quels ont été les résultats ? Après deux ans et demi d’efforts fermes et inébranlables, est enfin apparue la petite lumière : les recettes publiques ont commencé à remonter, du fait notamment des recettes de la TVA, la dette a commencé à se résorber et sa charge s’est fait de moins en moins lourde : des revenus supplémentaires sont dès lors apparus. Le déficit de la fonction publique est ainsi progressivement passé de 9 % en 1992-1993 à 0 % dans l’exercice 1996-1997. En 1997, le parti au pouvoir, le Parti libéral, était réélu. La même année, le Canada engrangeait son premier surplus budgétaire. Le pays n’allait plus connaître de déficit onze années durant.

C’est ce que la Suède expérimente aujourd’hui.
C’est donc bien là qu’est le message : dans la transformation du fardeau de la dette en surplus.

Les surplus ainsi dégagés au Canada pendant douze années successives ont été utilisés de trois manières :

1. dans la réduction des impôts ;
2. dans l’innovation et l’augmentation des investissements dans la recherche et l’éducation
(qui explique l’attractivité des universités canadiennes, qui comptent dorténavant 12 000 jeunes Français, contre 900 il y a seulement dix ans) ;
3. dans l’amélioration et la modernisation des infrastructures.

Cet effort d’amélioration des infrastructures a été particulièrement important ; il a entraîné un nouveau déficit à partir de 2008, 24 milliards de dollars, soit 2% du PIB anticipé pour l'exercice 2011-2012. Ce sont cependant ces investissements qui expliquent la relative bonne tenue du Canada face à la crise de 2007-2008. Le pays est toujours dans la réforme et dans la rigueur budgétaire, et les Canadiens sont eux-mêmes devenus très « épidermiques » au déficit public : l’objectif a donc été annoncé récemment du retour à l’équilibre d’ici 2015. Ce nouvel objectif sera tenu sans augmentation d’impôts mais par un nouvel examen des dépenses publiques qui seront diminuées de 5 à 10 %.

Au bout de l’effort, il y aura pour chacun des Canadiens un mieux-être.
Et c’est là désormais pour tous une conviction profonde.

Et, pour les Français, un dernier point de réconfort : le Canada a récupéré son triple A en 2002... dans la plus grande indifférence de l’opinion publique.


REGARD SUR LA FRANCE
Avec la réforme en cours au ministère de la Défense

Pour nombre de citoyens, la réforme de la défense, c’est principalement la nouvelle carte militaire : la fermeture ci et là de régiments, le déménagement d’autres. Pour nombre de militaires, la réforme de la défense, c’est principalement la réduction de 54 981 postes sur 8 ans. Ces deux images sont tout à la fois vraies et fausses : la nouvelle carte militaire est le tout petit morceau émergé de la réforme et la suppression de 54 981 postes est elle-même la réalité qui s’affichera d’ici juin 2016, mais qui n’a jamais été ni une finalité ni une raison d’être.

La réforme du ministère de la défense a deux sources distinctes : la première, fondamentale, est la réécriture du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, devenue l’exercice presque obligé d’une mandature présidentielle, celui qui donne du sens au ministère. Cette édition 2008 s’est orientée sur la nécessité pour la France de disposer d’une meilleure connaissance du monde : il s’agit de donner au pays, membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, la capacité de savoir par lui-même ce qui se passe dans le monde en tout temps et en tout lieu. La deuxième source de la réforme est l’application au ministère de la défense de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Ce projet RGPP se traduit par la remise en cause de TOUTES les méthodes de travail du ministère, que ce soit dans les ressources humaines, les finances, l’administration générale, la logistique ou le soutien.

De manière imagée, cette réforme est un peu comme si l’État décidait de créer un conglomérat industriel regroupant Air France, la SNCF, le transporteur maritime CMA CGM et le constructeur naval STX. Le fait pour l’Armée de l’air, l’Armée de terre, la Marine et à la Direction générale de l’armement de mettre en commun toutes leurs fonctions corporate communes constitue un véritable défi culturel.

Les premiers constats – Après trois ans, où en sommes-nous ? Quels outils ont été utilisés, avec quelle efficacité ? La réforme s’est appuyée sur trois éléments : un engagement formel ; 37 grands chantiers ; des expérimentations.

Dès le départ, le « contrat de déflation » à tenir par chacun des grands responsables du ministère a été inscrit dans le marbre. Ces responsables, sorte de chefs de business units, ont donc pris la responsabilité devant le ministre d’arriver tous en temps et en heure à un point donné. C’est ainsi que le 31 décembre 2011, deux ans et demi après le lancement de la mise en œuvre de la réforme, 32 000 postes ont été supprimés. La méthode a un inconvénient : son manque de souplesse, puisqu’il était hors de question que l’une ou l’autre des business units ne se décharge sur les autres.

La réforme est structurée en 37 chantiers, qui sont chacun personnifiés, et avec au sommet de cette organisation, une cellule de coordination. La faiblesse est ici la difficulté de donner pleine autorité à des responsables dont les fonctions sont transversales ; la difficulté est accentuée par le fait que dans l’armée les responsables fonctionnels ont généralement moins d’autorité et de légitimité que les responsables opérationnels (ce constat est probablement très transposable en entreprise).

Des expérimentations sont entreprises qui permettent d’acter et valoriser la participation des acteurs de terrain. La difficulté est cependant de capitaliser chacune des expérimentations, dont les enseignements ne sont évidemment pas tous d’un intérêt égal.  

Tout cela a finalement d’ores et déjà permis de dégager une vision globale des ressources humaines, ce qui n’était pas évident car chaque carrière militaire englobe successivement une dizaine de métiers différents : un temps opérationnel, un temps à l’état-major, un temps en OPEX (opération extérieure), un temps au budget… Ces parcours tout à fait particuliers et difficiles à globaliser ont néanmoins beaucoup facilité la mise en œuvre de la réforme.

Les premiers enseignements – Quels sont les facteurs de réussite d’une réforme ? Il s’agit d’abord de donner du sens à l’action, un sens collectif : le sens de l’action à entreprendre doit être perçu de manière identique par la communauté des acteurs dans son entier. Pour les militaires la volonté unique est de mener à bien toutes les opérations commandées par le président de la République. Au passage, on peut regretter que la conduite des opérations reste insuffisamment traitée dans la réforme : une formule plus motivante aurait été d’affecter prioritairement une partie des gains de la réforme dans l’entraînement et les opérations. Les militaires – tant officiers que sous-officiers ou militaires du rang – y sont plus sensibles en comparaison même de l’amélioration de leurs salaires et conditions de vie.

Vient ensuite la légitimité : il faut qu’au devant de la scène de cette réforme apparaissent les plus légitimes pour la porter. Vient enfin la lisibilité : le retour sur investissement de la réforme doit être clair et lisible. Dans le cas de la réforme du ministère, les économies réalisées sont réinvesties soit dans l’acquisition de nouveaux matériels, soit dans l’amélioration de la condition des personnels. Peut-être aurait-il été ici utile d’instaurer une règle de répartition aux trois tiers : un tiers pour les individus (leur condition personnelle), un tiers pour le collectif au titre « d’intéressement aux résultats », un tiers pour le global. L’impossibilité pour l’heure d’intéresser divers échelons hiérarchiques aux économies qu’ils réalisent est un frein à la performance.

Quels accélérateurs ? Certains facteurs peuvent permettre d’accélérer la réforme ; a contrario dans le cas de la réforme du ministère de la défense, la transformation des systèmes d’information a été trop lente. Cette défaillance a notamment été sensible concernant la gestion des ressources humaines, initialement effectuées sur cinq systèmes différents qui ont mis du temps à basculer sur un système unique. Un autre facteur de lenteur a été l’incontournable code des marchés publics, imposant pour presque chaque acquisition un appel d’offres. C’est quasiment une « Urgence Transformation » qu’il faudrait mettre en place, à l’instar de l’exemption Urgence Opération qui a déjà cours.

Néanmoins tout processus de réforme dispose d’une capacité propre d’accélération. Dans le cas du ministère de la défense, l’éventualité d’externalisations a ainsi par exemple incité les syndicats à proposer une solution interne de réforme.

En définitive, il reste à vaincre l’obstacle culturel qui a été en amont très sous-estimé : la joint venture commune qui a été constituée – l’Interarmées – n’a pas encore permis de dégager un esprit de corps. Le fait est paradoxal puisqu’habituellement, en opération, cet esprit de corps transcende sans difficulté l’appartenance d’arme. La Libye en a été une nouvelle démonstration.


ÉLÉMENTS POUR UNE RÉFLEXION PROSPECTIVE

Pourquoi rigueur doit obligatoirement, en France en tout cas, rimer avec redistribution ? – La réforme du ministère de la défense a été acceptée sous condition que les gains réalisés reviennent entièrement à la défense. Dans un autre domaine, les politiques et l’opinion publique acceptent une augmentation de la TVA mais à la condition que cette TVA soit « sociale ». Il y a là-dessous une forme de parcellisation des activités étatiques que rien, et en tout cas aucun principe démocratique ou républicain, ne justifie. Comment dans ces conditions résoudre durablement le déficit public ?

La formule raisonnable pourrait être, comme il a été évoqué, celle des trois tiers :
• un tiers pour les finances publiques et le remboursement de la dette ;
• un tiers pour la collectivité et la redistribution sociale ;
• un tiers pour les acteurs et leur intéressement.

Les États fédéraux sont-ils de meilleurs élèves ? – Les États fédéraux sont-ils plus aptes que les États centralisés à bien gérer leur endettement public ?  La France n’aurait-elle pas eu de meilleures perspectives pour sa sortie de crise si elle avait conduit à terme son processus de décentralisation ?

Au moment d’adopter son plan de rigueur, le Canada s’est posé la question de revoir le système très complexe et précis de transferts entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux – en tout cas de conditionner la contribution fédérale aux budgets provinciaux par des politiques locales de rigueur. La difficulté aurait cependant été d’engager les gouvernements provinciaux vers les mêmes objectifs.

Par ailleurs, la Suède est aujourd’hui en train de démontrer la réussite d’une même réforme dans un contexte centralisé. A contrario, les tentatives de réforme engagées aux États-Unis sont restées lettre morte : la Californie (36 millions d’habitants contre 33 millions au Canada), le Massachusetts et la Floride sont en faillite ; le Texas est au bord de la faillite.

En réalité, au Canada on se dit l’inverse, que ce serait tellement facile dans un État aussi centralisé que la France… « Vous êtes au 155 rue du Faubourg Saint-Honoré, vous appuyez sur un bouton et tout roule ! »

Quid des NTIC ? – Les nouvelles technologies de l’information sont au cœur de la transformation de nos administrations et, plus loin, de nos modes de gouvernance pour le XXIe siècle.

Concertation et plus si possible – La concertation est le facteur premier de la réussite d’une réforme, dans n’importe quel pays ou dans n’importe quelle administration. Pour les militaires, l’affaire est encore plus « vitale » et le lien avec le « donneur d’ordre » encore plus tenu : en situation de combat, c’est la confiance qui compte ; et si le lien se rompt, c’est de facto la défaite.

Le bien-être du subordonné est la condition de son efficacité. Ce constat mériterait d’être pris en compte tant par les politiques que par les directeurs de l’administration publique ? Le bien-être du fonctionnaire n’est-il pas la condition de son efficacité ? Le bien-être du citoyen n’est-il pas la condition de l’efficacité de la société dans son entier ?

Concrètement, comment se construit cette concertation ? Au Canada, le Conseil des ministres a été restructuré et cinq ministres ont eu la charge la révision des programmes et la mise en place des procédures de concertation. Dans cette mission, les ministres avaient donc la responsabilité d’expliquer la réforme et surtout de faire remonter les propositions de la base et d’imprimer ainsi un mode actif de concertation.

 
CONCLUSION

Dans n’importe quel processus de réforme, au moins quatre facteurs de réussite apparaissent : la focalisation sur un objectif, l’exemplarité des porteurs de la réforme, la capacité de mobilisation des acteurs, enfin le partage des résultats. « La cerise sur le gâteau », c’est la petite lumière qui finalement surgit au fond du tunnel, comme une récompense partagée.


Martine LE BEC
rédactrice en chef adjointe de Prospective Stratégique & rapporteur du Club État Moderne