Auteurs : CEPS

Quelle politique industrielle à l’ESA pour renforcer la compétitivité de l’industrie spatiale en Europe ?

INTRODUCTION

La Convention portant création de l’Agence spatiale européenne, élaborée en 1975  consacre un article entier, l’article VII, à la politique industrielle de l’agence. Quatre grands objectifs définissent cette politique industrielle que l’agence a pour mission d’élaborer et d’appliquer, à savoir :

1. répondre aux besoins du programme spatial européen d’une manière économiquement efficiente ;
2. améliorer la compétitivité de l’industrie européenne dans le monde, en maintenant et développant la technologie spatiale et en encourageant la rationalisation et le développement d’une structure industrielle appropriée aux besoins du marché ;
3. garantir que tous les États membres participent de façon équitable, compte tenu de leur contribution financière, à la mise en œuvre du programme spatial européen et au développement connexe de la technologie spatiale – c’est le principe du juste retour ;
4. bénéficier des avantages de l’appel à la concurrence dans tous les cas, sauf lorsque cela serait incompatible avec les trois objectifs précédents.

Trente-cinq ans plus tard, les objectifs sont restés les mêmes mais les façons de les mettre en œuvre ont elles fortement évolué pour répondre à de nouveaux besoins et à de nouveaux types de programmes ; ce sont notamment les programmes facultatifs qui représentent dorénavant 70 % du total des programmes. Cette évolution a aussi permis d’élargir l’ESA en accueillant de nouveaux États membres : entamée à onze, l’agence comptera très bientôt, à l’issue de l’intégration de la Roumanie, 19 partenaires. Dans le même temps, les structures industrielles ont évolué, de même que le contexte de marché, aujourd’hui très ouvert aux sociétés commerciales.


IDÉES CLÉS

Le marché de l’espace n’est pas autoporteur –  L’activité spatiale n’est aujourd’hui qu’une composante au sein de conglomérats multinationaux par ailleurs ancrés dans le secteur de la défense. En trois décennies, les grands consortiums de départ ont été remplacés par trois intégrateurs de systèmes dont deux sont de classe mondiale ; autour d’eux gravitent un nombre limité d’équipementiers.

Depuis la fusion en Allemagne et en Italie des principales capacités industrielles spatiales, il n’est plus possible aujourd’hui d’obtenir en Europe deux offres complètes compétitives sur un appel d’offres de satellites. Cette situation a conduit l’ESA à modifier sensiblement sa politique d’approvisionnement. Pour ce faire, l’agence a élaboré une politique originale qui repose sur un processus en deux étapes :

1. Le choix du maître d’œuvre
2. La sélection des équipementiers

La politique d’approvisionnement de l’ESA en matière de satellites est un compromis – La politique d’approvisionnement qui en a résulté est un trade off, un compromis permanent entre la préservation de la compétitivité et la limitation des risques financiers et techniques. D’une manière générale lorsque s’effectue le choix du maître d’œuvre, une grosse majorité du programme, près de 70 %, reste à provisionner.

S’agissant des lanceurs, la réalité est encore plus crue puisque les évolutions industrielles et financières des années 1980 ont conduit au maintien d’une seule filière.  Dès lors la solution pour l’ESA a été d’élaborer une politique d’approvisionnement basée sur des engagements progressifs, assortis de procédures de contrôle.   

In fine, le programme spatial institutionnel européen ne peut bénéficier des ressources industrielles nécessaires à sa mise en œuvre que parce qu’il existe un marché commercial. C’est ce marché commercial qui permet aux acteurs, tant de l’industrie des satellites que de celle des lanceurs, et tant civils que militaires, de bénéficier d’un volume d’activité suffisant pour garantir leur pérennité. Le succès de l’industrie européenne sur le marché mondial bénéficie ainsi indirectement aux programmes institutionnels européens.  Alors que le marché commercial est cyclique, le maintien des compétences stratégiques implique un support institutionnel fort et si possible anticyclique.

L’émergence des nouvelles puissances spatiales constitue la principale menace dans le domaine commercial – La réponse élaborée par l’ESA est d’accentuer son aide aux programmes commerciaux via des partenariats. Ces programmes en partenariat ont été construits de manière progressive ; ils ont démarré avec la plus grande plateforme de télécommunication par satellite au monde, Alphabus, développée par Astrium et Thales Alenia Space au titre d’une coopération entre l’ESA et le CNES, et sa première application, le satellite Alphasat I-XL qui sera opéré par le Britannique Immarsat Global Ltd. Dans la foulée, c’est encore un partenariat public-privé qui a été mis en place avec Astrium pour développer le système européen de relais de données, EDRS, devant constituer le système satellitaire européen indépendant de transmission à très haut débit de gros volumes de données. Ce sont ici à chaque fois des « constructions industrielles, programmatiques, contractuelles et juridiques » de plus en plus complexes, regroupant un très grand nombre d’acteurs – industriels, opérateurs et puissances publiques – et dont l’importance ira aussi grandissante.

Dès lors ce qui fait aujourd’hui défaut à l’ESA, c’est un outil programmatique adapté qui permettrait « d’apprendre à marcher avant de devoir courir ». Cela supposerait un investissement accru dans les phases amont. Le succès du Conseil ministériel 2012 en préparation, sera à ce niveau crucial, en dépit du contexte budgétaire difficile de la majorité des États membres.

Ce succès impose des programmes attractifs, mais aussi un système de retour géographique moderne et robuste, une structure financière solide, un système d’approvisionnement juste et efficace et, qui plus est, un peu de chance : si en 2008, le Conseil ministériel était ainsi passé « entre les gouttes », à quelques semaines de l’éclatement de la crise, il n’est pas gagné que celui de 2012 profite des mêmes circonstances.

Structurellement, le système de juste retour géographique se heurte à un véritable problème dans les activités obligatoires – 14 des 18 États membres de l’ESA sont à ce niveau dans une situation déficitaire qui rend extrêmement difficile l’obtention d’une participation industrielle quantitative et qualitative satisfaisante. En réalité, la Convention a été bâtie sur l’idée d’une participation au programme obligatoire (le programme scientifique) basée sur le PNB relatif qui s’étendrait aux programmes facultatifs ; or, en réalité, seuls trois pays – la France, la Belgique et le Luxembourg – contribuent plus que leur PNB relatif, tous les autres contribuant moins, voire beaucoup moins s’agissant des plus petits pays. La structure industrielle existante dans les pays est aussi davantage proche de la moyenne de leur contribution que de leur PNB relatif. Il en résulte une difficulté fondamentale qui reste à résoudre alors même qu’abandonner le programme obligatoire équivaudrait à retirer à l’agence sa colonne vertébrale.

Quelles solutions préconiser ? Arrêter les statistiques de retour pour « remettre les compteurs à zéro » dès 2014. À cette fin, les États membres ont voté un budget très important, de 100 millions d’euros. Il reste à faire évoluer les règles afin qu’elles demeurent robustes mais soient davantage adaptées aux évolutions et aux ambitions à venir. Cela imposera probablement d’adapter le contenu des activités obligatoires afin que chaque État membre y trouve sa place.


ÉLÉMENTS D’ANALYSE PROSPECTIVE

Quelle dynamique pour les nouveaux États membres ? – Les États membres récents de l’ESA sont le Portugal (intégré en 2000), la Grèce (2005), Le Luxembourg (2005) et la République tchèque (2008), qui seront très bientôt rejoints par la Roumanie, et sans beaucoup tarder par la Pologne. L’adhésion est à chaque fois une histoire particulière, plus ou moins aisée, ou difficile. S’agissant de la Roumanie, le défi sera relativement grand par défaut de relations réciproques préalables. Afin de faciliter l’intégration des nouveaux adhérents, une partie de leur contribution au programme obligatoire est mise en réserve pour développer localement une industrie – avec à chaque fois plus ou moins de difficultés. Membre de l’ESA depuis cinq ans, avec une contribution annuelle de l’ordre de 11 millions d’euros, la Grèce n’a aujourd’hui pas reçu un seul euro de retour sur le programme scientifique. L’exemple témoigne de la nécessité d’aménager des activités et des contenus qui facilitent le retour en créant progressivement une capacité de recherche ou d’industrie. La contribution des deux grands acteurs européens est ici primordiale.

Derrière l’évidence que tous les États membres de l’UE qui souhaitent adhérer à l’ESA y seront autorisés se pose une seule question : comment en faire des États membres heureux ?

Quid des coûts engendrés par la complexité des processus mis en œuvre ? – Les surcoûts ici et là dénoncés par rapport à des processus nationaux sont évidemment sans fondement puisque hors de l’ESA aucun des États membres ne pourrait engager de tels programmes. Qui de la France, du Royaume-Uni ou de l’Allemagne oserait engager seul la construction de BepiColombo, la sonde qui reprendra l’étude exploratoire de Mercure ? Cela dit le « faire européen » est évidemment toujours plus compliqué que le « faire national ».

Sur les quinze dernières années, la moyenne du surcoût des programmes de l’ESA par rapport à l’enveloppe initiale est de 10 %.

Quelle politique technique est mise en œuvre par l’ESA pour développer ou rationaliser les diverses filières  industrielles ? – Il y a derrière la politique d’approvisionnement de l’ESA une politique technique qui tend à devenir de plus en plus importante. Cette politique technique inclut un volet de base qui est de maintenir de manière générale un niveau technique en Europe ; s’y ajoutent plusieurs volets de préparation des programmes futurs, assurés par le directeur technique de l’ESA en concertation avec les différents directeurs de programme. L’une des faiblesses de l’agence réside dans l’insuffisance des moyens dont elle peut disposer en amont des programmes. Cette insuffisance des moyens peut évidemment parfois peser sur les choix stratégiques.

Quid des ADN respectifs de l’ESA et de l’Union Européenne ? Quelle répartition des rôles ? –  Les programmes spatiaux européens ne pourraient pas être mis en œuvre sans les structures industrielles établies grâce aux programmes de l’ESA. À l’inverse, des programmes tels que Galileo ou GMES n’auraient pu être élaborés sans la maîtrise d’ouvrage de l’Union Européenne.  Plutôt que de chercher à opposer les deux approches, ce qu’il nous faut c’est trouver le lien entre les deux organisations : ce lien est celui qui doit exister entre les phases de programmes financées par un organisme intergouvernemental – l’ESA – et celles financées par un organisme supra-gouvernemental – l’Union Européenne. C’est à la frontière entre les deux  types d’organisation et de gouvernance que les programmes trouveront désormais sûrement une plus grande efficience.

Si l’UE a dorénavant sa légitimité dans la maîtrise d’ouvrage de programmes tels de Galileo ou GMES et l’ESA dans la mise à disposition des technologies adéquates, il reste souvent un « chaînon manquant » : celui de l’opérateur, qui va mettre en œuvre et exploiter ces programmes.

CONCLUSION

Les programmes facultatifs de l’ESA sont une particularité qui font de l’agence une organisation unique au monde et aussi la plus fiable : chaque programme facultatif de l’agence est effectivement un traité international qui engage chacun des États signataires et ne peut être dénoncé que par l’ensemble ; dans le même temps, l’agence n’est soumise à aucune annualité budgétaire, a contrario de n’importe quel programme national ou communautaire.


Martine LE BEC
rédactrice en chef adjointe de la revue Prospective Stratégique
rapporteur du Cercle Espace
 

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