PROBLÉMATIQUE

L’idée de partenariats public-privé – PPP, survenue il y a quelques années dans le débat sur la réforme du secteur public et notamment de la défense, a été accueillie avec un certain nombre d’interrogations et de réticences. L’acteur public, noble, peut-il faire confiance au privé, dont les intérêts sont bassement triviaux, pour assurer des missions de service public ? En réalité, d’essence anglo-saxonne, le concept heurte l’esprit français. Qu’en est-il aujourd’hui ? Quelles conditions ont été portées sur les contrats signés ?  Quelles sont, plus globalement, les conditions d’un bon PPP ? Les analyses de Charles Yvinec, directeur de la sûreté d’Air France, et de Serge Mostura, directeur du Centre de Crise du ministère des Affaires étrangères et européennes.


IDÉES CLÉS

Une entreprise privée pourrait-elle effectuer le travail du Centre de Crise du Ministère des Affaires étrangères et européennes ?
La réponse est : NON.
Et ceci pour au moins trois raisons.

1.    Parce qu’il existe en France un fonds culturel qui exclut que la sécurité du citoyen relève du champ privé – Cela distingue profondément la France des États-Unis ou du Royaume-Uni où cette perception est absente. Il serait parfaitement inutile de discuter du bien ou du mal-fondé de ces deux approches opposées.
2.    Parce qu’il s’agit d’appliquer un principe de réalité – Aucune société de droit privé ne dispose de 250 implantations dans le monde, et n’est en mesure de pousser la porte de toutes les administrations et de faire un point de situation politique instantanément. Seul l’État a de tels moyens à sa disposition.
3.    Parce qu’il s’agit d’échanger à ce titre avec les services étrangers, publics et privés – L’État français ne pourrait accorder cette prérogative à un acteur privé.


La réalité est, comme il a été dit, très différente notamment dans les pays anglo-saxons où des sociétés à l’instar de la Lloyd assurent la gestion des prises d’otages. Cette situation peut induire des effets pervers, tels que l’apparition en Colombie, au Mexique et au Brésil, d’un véritable marché de l’enlèvement.


Fondamentalement, quel est le rôle de la puissance publique ?

En premier lieu, la puissance publique a un devoir d’information : elle doit diffuser des recommandations, indiquer des solutions sûres – Elle n’est, en revanche, pas là pour fournir des informations pratiques.

En cas de crise, la puissance publique doit apporter les réponses adéquates – Intervenir en soutien d’une négociation de libération, organiser des opérations de protection des ressortissants, etc. 

Créé il y a plus d’un an, le Centre de Crise du ministère des Affaires étrangères et européennes  dispose dorénavant d’une relation cadrée avec les entreprises qui emploient des Français expatriés. Ces conventions sont importantes car elles définissent des protocoles permettant une réaction immédiate lorsque la crise survient. Hors crise, les interlocuteurs réfléchissent ensemble aux divers mécanismes, échangent des informations et réalisent des projections.


Quels partenariats entre Air France et l’Etat ?

Contrairement à de gros industriels, le groupe Air France emploie un nombre restreint d’expatriés : 400 personnes sur un total de 70 000 collaborateurs. Cependant, la compagnie est parfois appelée à assurer une présence française dans des pays où la situation est critique, c’est le cas de la Guinée Conakry. Elle peut aussi être amenée à intervenir dans des opérations d’urgence pour l’évacuation de ressortissants comme ce fut le cas à Abidjan ou à Beyrouth. La compagnie intervient dans ces cas de figure en étroite collaboration avec le Quai d’Orsay.

La compagnie est aussi celle qui assure une part non négligeable des reconductions à la frontière. Il s’agit d’une autre mission de service public, relativement délicate et parfois difficilement acceptée par les personnels navigants.

Enfin, la problématique sécuritaire englobe également le risque terroriste. À ce titre, la compagnie fournit au GIGN et au RAID des moyens d’entraînement. Cette collaboration s’est encore renforcée depuis l’intervention du GIGN, le 26 décembre 1994, sur l’aéroport de Marseille, consécutive au détournement du vol Air France Alger-Paris.

La collaboration avec les pouvoirs publics peut enfin porter sur l’augmentation de la sûreté des aéroports. Cela a été le cas à Beyrouth où, grâce à l’intervention de l’ambassade de France et du responsable local de la sûreté, un centre de formation a été mis en place. Les procédures de contrôle à l’embarquement et de contrôle des bagages ont par exemple été revues et mises aux normes européennes.

Afin de suppléer à des défaillances locales, la compagnie a mis en place un dispositif complémentaire de sûreté, en faisant appel à de la sous-traitance, sur une quinzaine d’escales, notamment en Afrique. En l’espèce, tous les passagers subissent un deuxième contrôle avant l’embarquement, en plus de celui réalisé par les autorités locales.

L’exemple du partenariat entre ADP et l’Etat

Un autre exemple de partenariat public privé concerne le partenariat entre Aéroports de Paris et l’État. Les régulateurs des activités d’ADP sont l’État, la Direction Générale de l’Aviation Civile et le Ministère de l’Intérieur. Les régulateurs fixent les règles, ADP les applique, les régulateurs en contrôlent la bonne application. En pratique, la situation est plus complexe : quelle obligation est attachée aux règles énoncées ? S’agit-il d’une obligation de moyens ou d’une obligation de résultats ? Quelles sont les conditions de sous-traitance, même si la pratique veut que les contrats soient passés non pas au moins-disant mais au mieux-disant ? Quelles sont les modalités du contrôle de la puissance publique ? Quelle capacité est laissée aux régulateurs de modifier la règle ? La puissance publique a-t-elle toujours conscience du coût de mise en œuvre des règles édictées, et même de leur faisabilité ?... Tout cela avec la contrainte pour l’opérateur de rester performant au niveau économique. En cas de désastre, quelle sera la chaîne des mises en cause ? Aujourd’hui personne ne le sait, ce seront les magistrats qui le définiront et, en attendant, chacun vit avec cette hantise de la responsabilité soupçonnée.


ÉLÉMENTS POUR UNE RÉFLEXION PROSPECTIVE

Vers une relation immédiate, franche et utile entre le public et le privé ? – Les relations que le Centre de Crise du Ministère des Affaires étrangères et européennes entretient avec les entreprises françaises implantées à l’étranger, en particulier les grandes entreprises, sont essentielles. Quand Air France décide de suspendre une ligne, ou quand Total décide de rapatrier ses personnels installés dans un pays donné, c’est l’ensemble des Français qui ressent un sentiment d’insécurité à l’égard de cette destination. Si le Centre de Crise a, en quelques sortes, un rôle de régulateur à assurer, il souhaite le faire en concertation avec les entreprises.

Le Centre de Crise recherche en conséquence une relation simple, transparente et cohérente avec celles-ci. En situation de crise, les services de l’État se coordonnent plus facilement que les services des grandes entreprises. Le rôle du Centre de Crise est donc d’élaborer des routines – sortes de protocoles, notamment fondés sur les retours d’expériences (appelés RETEX).

Cette clarté est essentielle dans les contrats passés avec le privé. Lorsque le Ministère des Affaires étrangères et européennes affrète un avion pour un rapatriement d’urgence, si l’opération est estimée à 250 000 euros pour une durée de 24 heures, il s’agit de savoir si toutes les prestations ont effectivement été prises en compte : la fourniture de carburant, les autorisations de survol, etc. Il s’agit de ne jamais perdre de vue que ces opérations : 1) concernent toujours la sécurité de ressortissants français et 2) sont réalisées avec l’argent public. En cas de défaillance des entreprises, l’administration ne dispose pas de bases juridiques suffisantes pour obtenir de façon certaine la réparation financière qui lui serait due.

La qualité du renseignement est le premier facteur de réussite d’une opération – Que ce soit à Gaza, en Guinée Conakry ou au Sri Lanka, la réussite d’une opération, qui doit être menée avec une grande promptitude, dépend directement de la fenêtre d’intervention définie. Pour cela le Centre de Crise du Ministère des Affaires étrangères et européennes dispose d’un réseau développé. Des échanges ont été formalisés : dès qu’une crise survient, les échanges sont systématiquement effectués au niveau européen ; par ailleurs une conférence hebdomadaire est organisée avec les services américains, ainsi que des consultations hebdomadaires avec les Britanniques, les Allemands, les Italiens et les Espagnols sur un certain nombre de sujets.

Quelles sont les limites du rôle de la puissance publique ? – À quelle obligation de sécurité l’État est-il tenu ? Et ceci que ce soit vis-à-vis des entreprises, des organisations non gouvernementales ou des particuliers.

Par ailleurs, y a-t-il un démembrement de l’action étatique ?  Il y a vingt ans ou trente ans, tous les contrôles dans les aéroports étaient effectués par des représentants de la puissance publique : les douanes, la police, voire la gendarmerie ; aujourd’hui la sûreté des aéroports relève majoritairement du privé. Il y a eu, de ce point de vue, un démembrement de l’action de l’État. L’option va aujourd’hui plus loin puisque se pose la question de l’emploi de forces militaires privées dans nos opérations à l’extérieur. Les anglo-saxons ont, comme on l’a souligné, agrée cette option sans trop d’états d’âmes. En France, la direction des affaires stratégiques du Ministère de la Défense s’interroge. Jusqu’où peut-on aller avec une armée qui se réduit en nombre ? La vraie question est là, dans la frontière entre le supposé cœur de métier de l’État et les intérêts publics pouvant être pris en charge par la puissance privée.

La question de savoir quelles seront les capacités des entreprises françaises à investir un marché inauguré par leurs homologues anglo-saxonnes se posera. Ce marché ne se restreint pas à la fourniture de services militaires stricto sensu, il englobe la capacité à fournir tous les moyens terrestres, maritimes et aériens requis, ainsi que les capacités d’observation, de télécommunication et de renseignement. Cependant, il restera encore à démontrer que les services d’une société privée de type Blackhawk sont plus économiques que l’emploi d’un bataillon supplémentaire.


CONCLUSION

Suite à un contrat de partenariat public privé, les données criminelles du Royaume Uni sont aujourd’hui traitées par un centre implanté aux États-Unis : ce cas de figure reste improbable en France. Le business modèle des PPP est anglo-saxon, et d’autant plus étranger à la perception française qu’il concerne les problématiques liées à la sécurité. Les industriels français ont, dès lors, intérêt à chercher leurs terrains d’expérience à l’extérieur.