Quelle répartition des missions entre la police et la gendarmerie,

avec quels moyens dédiés ?

PROBLÉMATIQUE

Dès janvier 2009, les forces de gendarmerie et de police seront placées sous une même autorité organique et fonctionnelle, celle du Ministère de l'Intérieur. Quelle sera la répartition des missions entre les deux entités, et avec quels moyens dédiés ? Comment cette répartition favorisera-t-elle la mutualisation et la culture du résultat ? Comment deux cultures si différentes pourront-elles s'harmoniser? Comment les carrières seront-elles gérées?

IDÉES CLÉS

La dualité des forces de gendarmerie et de police est le fruit d'une histoire, d'évènements, et parfois de catastrophes. La chronologie qui peut en être donnée n'a rien de linéaire ; elle a même parfois joué les échelles de perroquets.

Initialement, la force de police « généraliste » était la gendarmerie. La police s'est, quant à elle, construite sur la base de missions spécialisées.

Les origines de la gendarmerie ne sont pas définies précisément par les historiens. Son histoire débute au Moyen Âge, en 1190, selon certains, avec la création des « sergents d'armes ». D'autres estiment qu'elle est née au XIVe siècle, durant la Guerre de Cent ans. Ses premiers ancêtres sont la connétablie de France et la maréchaussée. Le connétable déléguait ses pouvoirs à des maréchaux qui, eux-mêmes, s'appuyaient sur des prévôts. Il s'agissait déjà de forces militaires chargées de l'ordre public. Initialement, la maréchaussée avait pour mission de contrôler les gens de guerre (notamment des mercenaires) qui, pendant et après la Guerre de Cent Ans, formaient, au gré des circonstances, des bandes de pillards qui dévastaient le pays. Sous l'Ancien Régime, deux dates sont à retenir : 1536, l'édit de Paris étend le domaine de compétences de la maréchaussée qui peut dorénavant poursuivre d'autres criminels que les gens de guerre ; la dualité de la gendarmerie (force militaire et civile) naît peut-être à ce moment-là. La deuxième date est 1720, les maréchaussées sont réorganisées de manière plus rationnelle, les effectifs sont répartis en brigades sur tout le royaume. Néanmoins, ces effectifs sont relativement faibles puisque, en 1779, la gendarmerie compte 3 300 hommes pour 26 millions de Français environ.

À la Révolution, en 1791, la maréchaussée reçoit son nom actuel de gendarmerie nationale et, afin de respecter la séparation des pouvoirs, elle perd les quelques missions de justice qu'elle détenait jusqu'alors. Dès sa création, elle est sous la tutelle du ministère de la Guerre. Sous le Consulat et l'Empire, la gendarmerie occupe une place de premier plan dans le dispositif militaire de Napoléon Ier ; elle est dotée d'une Inspection générale (l'ancêtre de la DGGN) qui fut supprimée sous la Restauration, en 1815. Entre 1815 et 1848, le pouvoir royal se méfie de cette institution issue de la Révolution et considérée comme bonapartiste. Elle revient en grâce sous Napoléon III (et aussi sous la IIIe République), ses effectifs sont augmentés, son caractère militaire réaffirmé. La gendarmerie s'organise peu à peu mais il faut attendre la fin de la Première Guerre mondiale pour qu'elle prenne véritablement son essor. C'est d'ailleurs à cette époque que des forces de gendarmerie mobile sont créées. En 1920, une direction autonome de la gendarmerie est créée au sein du ministère de la Guerre.

Dans les années 1970, la gendarmerie se modernise avec, entre autres, la création des brigades de recherches et du GIGN. Sa direction générale n'a cependant été dissociée de la justice militaire qu'en 1981. En 2002, sans perdre son statut militaire, la gendarmerie est placée pour emploi auprès du ministère de l'Intérieur.

En résumé, s'il faut retenir une idée, c'est l'organisation territoriale qui caractérise la gendarmerie dès le XVIIIe siècle. À l'inverse, la police nationale se distingue par une organisation beaucoup plus fonctionnelle, acquise par strates successives à l'issue de multiples évènements : la Révolution française pour la préfecture de police, l'apparition des chemins de fer pour les renseignements généraux, l'assassinat de Alexandre Ier de Yougoslavie pour le service de protection des hautes personnalités, l'affaire Dreyfus et le transfert du contre-espionnage auprès du ministère de l'Intérieur pour la DST, etc.

L'appellation « police nationale » fut donnée à une administration pour la première fois sous le régime de Vichy par la loi du 23 avril 1941. Cette loi place les polices municipales sous l'autorité des préfets au lieu des maires (sauf pour la police parisienne et celles de quelques grandes villes déjà sous autorité de l'État depuis Colbert et Gabriel Nicolas de la Reynie, premier lieutenant général de police). Les structures de la police sont revues et ses diverses missions clairement identifiées : police judiciaire, renseignements généraux, surveillance du territoire et sécurité publique. Le territoire est divisé sur trois échelles : la région est associée au préfet de région, le département au préfet, la circonscription au commissaire. Cette organisation sera conservée même si l'administration elle-même est remplacée en 1944 par la sûreté nationale avant que la loi du 10 juillet 1966 (survenue à l'issue de l'affaire Ben Barka) ne crée l'actuelle police nationale incluant la préfecture de police de Paris (créée par la loi du 9 juillet 1964). Elle ne sera dotée d'une direction générale unifiée qu'à partir de 1969, les départements revenant à des directions départementales de la sécurité publique.

Les deux corps, gendarmerie nationale et police nationale, n'ont finalement acquis leur structure actuelle que très récemment. Il serait aussi trompeur d'y voir une sorte de clonage administratif : alors que les missions de la gendarmerie nationale sont intégrées dans une conception territoriale de l'action, celles de la police nationale sont organisées par spécialités fonctionnelles, et placées sous la responsabilité de directions spécialisées.

Ces deux systèmes, hérités de l'histoire, correspondent aussi à une réalité de terrain avec une police opérant auprès de 50 % de la population regroupés sur 5 % du territoire et une gendarmerie opérant auprès de 50 % de la population éparpillés sur 95 % du territoire. La problématique fondamentale de la police, c'est la densité et la problématique fondamentale de la gendarmerie c'est la surface et la distance, le délai.

Il en découle pour la gendarmerie, d'une part, un maillage important, 3 600 brigades territoriales qu'il serait difficile de diminuer à moins de 3 000 et, d'autre part, des conditions d'exercice uniquement rendues possibles dans le cadre d'un statut militaire.
Les deux systèmes de fonctionnement de la police et de la gendarmerie sont fondamentalement différents. La RGPP s'est attachée à définir le seuil en zone urbaine au-delà (ou en-deçà) duquel il y a un meilleur rapport efficacité / coûts. Ce seuil serait de 30 000 habitants (sauf chefs-lieu de département) : la gendarmerie resterait plus efficace et moins chère en-deçà de 30 000 habitants ; au-delà, c'est la police qui doit prendre le témoin.

Un rapprochement entre la gendarmerie et la police déjà à l'?uvre

La gendarmerie a depuis 2002 un positionnement institutionnel hybride, placé sous la tutelle du ministère de l'Intérieur pour les missions de sécurité intérieure, et du ministère de la Défense pour les missions militaires et les ressources humaines. Par ailleurs, des structures mixtes sont apparues, à l'instar des groupes d'intervention régionaux, créés pour renforcer la coopération de la police et de la gendarmerie.

Dès lors, que peut ambitionner la réforme en cours ?

ÉLÉMENTS POUR UNE RÉFLEXION PROSPECTIVE

Faut-il un Yalta des territoires et des missions ?

Un Yalta des territoires : oui - Pour redonner une cohérence d'ensemble à l'organisation. Un travail de redéploiement est en cours, mais non encore achevé notamment sur les grands axes et les plaques urbaines. Un Yalta des missions : non - L'objectif doit davantage porter sur la mise en valeur des savoir faire des uns et des autres.

Cette dualité devra néanmoins être arbitrée, à la fois au niveau administratif, pour arbitrer les missions de police administrative et d'ordre public, et au niveau judiciaire, pour confier à la police les enquêtes judiciaires, plus adaptées à sa culture et à ses méthodes. L'objectif est de développer de manière intelligente l'action des deux entités qui auront par ailleurs une garantie sur la parité des statuts. C'est tout le travail qui a été engagé depuis mai 2008, pour parvenir à une parité globale. Le tout aussi pour éviter des arbitrages extérieurs, sans doute souhaités ni par l'une ni par l'autre.

Quelles mutualisations ?

La réforme vise d'importantes mutualisations de moyens - En premier lieu dans le domaine logistique avec, par exemple, les ateliers d'entretien des véhicules. Des efforts ont déjà été faits sur les équipements : les tenues, les armements, les dispositifs radio, etc. Un des tout premiers exemples de mutualisation a concerné le fichier ARIANE - Application de rapprochements d'identification et d'analyse pour les enquêteurs. L'outil a fusionné les fichiers de police et de gendarmerie, STIC, qui recensait toute personne ayant participé de près ou de loin à une infraction, et JUDEX, regroupant les informations concernant les auteurs d'infractions interpellés par les services de la gendarmerie. Depuis plus d'un an, la gendarmerie a mis à la disposition de la police un crédit d'heures de potentiel d'hélicoptère pour des missions en zone urbaine. Ainsi a-t-on évité la création d'une seconde flotte, encore faut-il réfléchir à son éventuelle banalisation » ponctuelle. S'il n'est pas question de les regrouper, les laboratoires de police scientifique de la police et de la gendarmerie peuvent agir en concertation et développer des savoir-faire spécifiques.

La mutualisation se traduira aussi dans la formation, notamment s'agissant des spécialités. Des passerelles entre les deux institutions devront encore aménagées notamment, en début de carrière, afin de permettre à un gendarme de devenir policier et inversement.

Il faut adopter dans le rapprochement une démarche pragmatique qui exclue toute idée de fusion, car telle n'est pas l'intention du Président de la République et du législateur. La gendarmerie restera une force armée, appelée à exercer des missions militaires, notamment en opérations extérieures, et des missions de police dans un contexte dégradé qui exigent un savoir-faire, une organisation et des moyens militaires. Si l'on doit rechercher une parité globale, s'agissant des rémunérations, des perspectives de carrière, des avantages, etc., le statut militaire n'est pas fongible dans celui des personnels de la police nationale, sauf à renoncer à une dualité qui fait aujourd'hui l'objet d'un consensus. L'inverse n'est pas davantage envisageable : le rapprochement ne doit pas conduire à la perte des spécificités liées au statut de la fonction publique civile du côté police.

Avec quels moyens ?

Si la réforme vise plus d'efficacité et plus d'économie, une mise de fonds est nécessaire pour garantir les meilleures conditions de réalisation. Pour autant, la police et la gendarmerie sont placées, comme toutes les autres administrations civiles et militaires de l'Etat, dans un contexte budgétaire difficile qui n'offre pas les mêmes marges de man?uvre que la LOPSI (loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité intérieure 2002-2007). Les réductions d'effectifs prévues entre 2009 et 2011 devront être compensées par une meilleure rationalisation des soutiens, une réduction, voir une suppression, de certaines tâches éloignées du « c?ur de métier », mais aussi par les gains de productivité liés aux nouvelles technologies. Le ministère de l'intérieur va désormais gérer l'ensemble des crédits alloués à la mission « sécurité intérieure », mais la DGGN et la DGPN conserveront chacune leurs propres programmes, qui peuvent encore être harmonisés.

Toutes les rivalités seront-elles pour autant liquidées ?

Tant du côté des gendarmes que chez les policiers, une certaine méfiance subsiste. Les gendarmes craignent d'être purement et simplement absorbés par la police nationale, la gendarmerie mobile par les CRS, les sections de recherche de la gendarmerie par les services de police judiciaire. Les mêmes inquiétudes s'observent d'ailleurs au sein de la police nationale.

En pratique, le ministère de l'Intérieur ne pourra échapper aux tensions sociales - que les uns exprimeront à travers leurs syndicats, les autres à travers les instances de concertation. Il s'agira pour le ministère de ne pas esquiver les problèmes, comme le logement, et d'organiser le dialogue avec la plus grande transparence possible, sans que quiconque ne s'arroge le droit de parler pour l'autre. Beaucoup de problèmes sont liés à une méconnaissance réciproque. La problématique se pose dans les mêmes termes s'agissant des moyens nouveaux qui seront investis dans la sécurité.

CONCLUSION

Si le rapprochement gendarmerie-police initié en 2002 a réussi, en particulier sur l'échange de territoires, c'est sans doute pour deux raisons principales : d'une part une forte volonté politique qui s'est traduite par une implication très active du ministre de l'Intérieur en personne qui est allé au contact des élus, des policiers et des gendarmes et, d'autre part, par l'accompagnement social qui a été fait.

La question du rapprochement entre la gendarmerie et la police est une question politique : que veut-on pour notre pays en matière de sécurité publique ? Les incidences vont bien au-delà de la seule organisation des forces et affecteront l'aménagement du territoire, la politique de la ville, etc.

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