PROBLÉMATIQUE

« Depuis plus de trente ans, l'aventure spatiale française est d'abord une aventure européenne », déclarait il y a tout juste un an à Toulouse Valérie Pécresse, ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche . Certes, dès 1965, la France parvenait à mettre seule en orbite un satellite, indubitablement français puisque baptisé Astérix A1. Mais dès 1973, notre pays unissait ses forces à celles de ses voisins européens pour donner naissance au programme Ariane. Deux ans plus tard, l'ESA voyait le jour. Mais si l'Europe souhaite devenir à part entière la deuxième puissance spatiale au monde, il lui faut encore consolider sa politique spatiale. C'est l'objectif que se sont assignés les États membres dans le Traité de Lisbonne. Les premiers contours de cette nouvelle politique ont été dessinés, il faut désormais l'alimenter.

IDÉES CLÉS

« Au commencement étaient les États membres » - La volonté politique et les moyens d'une Europe spatiale appartiennent aux États membres, et tout particulièrement aux trois acteurs majeurs que sont la France, l'Allemagne et l'Italie. Leurs budgets réunis représentent près de 4 milliards d'euros, dont un peu plus de la moitié en budgets nationaux. La France et l'Allemagne représentent aussi à elles deux un peu plus de la moitié du budget de l'Agence spatiale européenne - ESA.

Le domaine spatial est par ailleurs en France sous tutelle partagée entre le ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche et le ministère de la Défense et son budget est lui-même conçu en deux parties à peu près égales : l'une est la contribution de la France à l'ESA - gérée dans la gouvernance de l'Agence ; l'autre est l'objet d'un programme multilatéral aux mains de l'État et de son opérateur : le CNES - Centre national d'études spatiales. Les deux parties correspondent à des rôles clairement définis mais s'ensemencent réciproquement et concourent ensemble à la construction de la politique spatiale française et européenne.

L'Europe spatiale : un potentiel fondé par l'ESA, une politique fondée par l'UE

L'ESA, 18 États membres, a fondé le potentiel spatial européen - La plupart des projets spatiaux ne peut avoir de sens hors d'un regroupement. Le regroupement européen englobe d'une part le programme scientifique, obligatoire, supporté par chaque États au prorata de son produit national brut, et des programmes optionnels, laissés à la discrétion de chacun des membres. Chaque pays décide ainsi des programmes facultatifs auxquels il participera et du montant de sa contribution. Ces options sont annoncées lors du Conseil ministériel de l'Agence, organisé tous les trois ans .

Le Conseil, instance dirigeante de l'Agence, est composé de hauts représentants des États membres. Il est chargé de rédiger le programme spatial européen et d'assurer le financement sur le long terme des activités de l'Agence. Chaque États membre dispose d'une voix et est représenté au sein du Conseil par un délégué du ministère chargé des activités spatiales. Ce Conseil se réunit en moyenne tous les trois mois.

À cette première règle de gouvernance - un pays, une voix - s'ajoute une seconde règle très structurante : celle du retour géographique, au terme de laquelle chaque État est assuré que l'argent qu'il a investi sera au final dépensé sur son territoire sous la forme de financements pour des activités industrielles ou de recherche.

L'Union Européenne est progressivement devenue un acteur important dans le domaine spatial, distinct de l'Agence spatiale européenne et appliquant des règles de gouvernance différentes - En 1998, le premier instrument VEGETATION de surveillance de la végétation terrestre était embarqué sur Spot 4. Le programme, qui a inauguré une première participation de la Commission , a été enrichi en 2002 avec la mise en orbite de VEGETATION II, passager de Spot 5. En 1998 toujours, la Commission adoptait une résolution pour renforcer les synergies entre l'ESA et la Communauté européenne. C'est à cette période qu'ont débuté les premières réflexions sur le programme GMES - Global Monitoring for Environment and Security. En novembre 2000, le Conseil de l'Union et le Conseil de l'ESA se réunissaient pour la première fois en vue de définir une stratégie spatiale pour l'Europe. En novembre 2003, le Livre blanc « Espace : une nouvelle frontière européenne pour une Union en expansion. Plan d'action pour la mise en ?uvre d'une politique spatiale européenne » faisait suite aux consultations menées sur la base du livre vert sur la politique spatiale publié en janvier de la même année. Et en 2003 toujours, la Communauté européenne et l'ESA signaient l'accord-cadre qui a créé le Conseil Espace (CE), réunion conjointe du Conseil compétitivité de l'UE et du Conseil de l'ESA au niveau ministériel. Le Conseil Espace s'est réuni à cinq reprises, une prochaine rencontre est en préparation. Le dernier CE s'est déroulé lors de la présidence française de l'UE, en septembre 2008, et a adopté la résolution « Faire progresser la politique spatiale européenne », qui amplifie et oriente les priorités de la résolution relative à la Politique spatiale européenne - ESP, adoptée lors de la quatrième réunion, en mai 2007.

Enfin, le Traité de Lisbonne prévoit de conférer une compétence partagée pour le domaine spatial à l'Union Européenne. Cette dernière disposera d'une responsabilité spatiale dont les contours restent à définir, mais il est d'ores et déjà acquis qu'elle portera sur tous les sujets spatiaux, y compris l'exploration spatiale et les lanceurs. Afin de favoriser le progrès scientifique et technique, la compétitivité industrielle et la mise en oeuvre de ses politiques, l'Union prévoit l'élaboration d'une Politique spatiale européenne, ainsi que sa mise en oeuvre. L'UE affirme ainsi sa vocation à être « acteur global ». Lorsque le traité aura été ratifié par tous les États membres de l'Union, l'UE pourra légiférer sur les activités spatiales et définir un programme spatial européen. Cela afin de promouvoir des initiatives communes, de soutenir la recherche et le développement technologique et de coordonner les efforts nécessaires pour l'exploration et l'utilisation de l'espace. Elle pourra également instituer des lignes budgétaires spécifiques qui permettront de mettre en place des budgets appropriés (dont le budget opérationnel pour GMES).

Les règles d'intervention de l'UE sont bien sûr différentes de celles de l'ESA et une mise en cohérence de ces deux différents modes de gouvernance, de décision et d'action doit progressivement s'opérer ; des premiers efforts ont été réalisés dans ce sens dans le cadre du programme de navigation par satellite GALILEO.

L'Union Européenne apporte une dimension politique à l'espace - A titre d'exemple, les ambitions qu'elle affiche dorénavant dans le domaine de l'exploration vont dans ce sens. C'est elle qui a la légitimité pour s'insérer dans un programme mondial et notamment la légitimité pour négocier cette participation avec le président des États-Unis.

Cinq Conseils Espace ont été organisés, qui méritent d'être mentionnés :

1. Novembre 2004 - ouverture de la voie vers un programme spatial européen.
2. Mai 2005 - répartition des rôles et des responsabilités entre l'UE, l'ESA et les États membres.
3. Novembre 2005 - initiative de Surveillance globale de l'environnement et de la sécurité - GMES.
4. Mai 2007, sous présidence allemande de l'UE et néerlandaise de l'ESA - définition de la politique spatiale européenne.
5. Septembre 2008, sous présidence française de l'UE et italienne de l'ESA - renforcement de la politique spatiale européenne : au-delà de l'affirmation du rôle politique de l'UE, de Galileo et de GMES, quatre nouvelles priorités ont été définies : l'espace et la sécurité ; l'espace et le climat ; l'espace et l'économie ; l'espace et l'exploration.

La France : une politique spatiale ambitieuse et rectiligne depuis quatre décennies qui s'inscrit pleinement dans le cadre européen

Les fondements de cette politique « paneuropéenne » ont été redéfinis par le Président de la République dans son discours du 11 février 2008 à Kourou. Ils sont notamment, selon les mots du Président :

- la maîtrise et l'accès autonome à l'espace, avec le centre spatial guyanais transformé en port spatial de l'Europe ;
- des choix qui s'inscrivent dans des programmes nationaux et intergouvernementaux autour de trois grands domaines : le programme scientifique, les lanceurs et l'effort spatial militaire ;
- la mise au service de la Terre des capacités développées par une approche européenne, pacifique et coopérative ;
- une compétence partagée entre l'Union européenne et les États membres ;
- une Agence spatiale européenne plus opérationnelle dans ses prises de décision, et donnant une plus grande part à la mise en concurrence dans la mise en ?uvre des programmes ;
- un programme d'Exploration, difficile et déterminant, devant s'inscrire à l'échelle mondiale, sans exclusivité ni appropriation par l'une ou l'autre des nations.

Les mots ont été suivis d'effets, notamment au niveau budgétaire : la contribution de la France à l'ESA est passée de 685 millions d'euros par an à 770 millions par an à partir de 2011 et le spatial militaire a été inscrit en bonne place dans le projet de loi de programmation militaire 2009-2014.

Plusieurs rencontres européennes, dont certaines informelles, organisées par la présidence française de l'UE, ont confirmé l'adhésion des acteurs européens à cette dynamique nouvelle : la visite du port spatial européen de Kourou par les Ministres européens des Etats membres à Bruxelles (juillet 2008) ; la visite, toujours à Kourou, des Représentants Permanents au Conseil de l'ESA (septembre 2008) ; le Forum GMES de Lille (septembre 2008) ; enfin, le 5ème Conseil Espace à Bruxelles (septembre 2008). Sont venus s'y ajouter, le 12 novembre 2008, la communication de la Commission Européenne sur GMES et enfin le Conseil européen des 11 et 12 décembre 2008 qui a été le premier à consacrer l'espace parmi les priorités de l'Union.

La redéfinition de l'Europe spatiale : résolution du 5ème Conseil Espace - septembre 2008

Le 5ème Conseil Espace a consacré les trois piliers de l'Europe spatiale, que sont l'Union Européenne, l'Agence européenne et les États membres. Cet ensemble fonde l'une des plus grandes puissances spatiales au monde. L'Union Européenne a aussi dans cet ensemble un rôle et une responsabilité qui lui sont propres : elle représente les besoins des citoyens européens et a, à ce titre, la responsabilité de définir les priorités et celle ensuite de veiller à la continuité des services offerts, qui devront eux-mêmes concourir à l'ouverture du secteur. La question délicate des financements a été évoquée de manière pudique sous les vocables « instruments et mécanismes de financement » ; néanmoins il est clair pour tous les acteurs que la Politique Spatiale Européenne devra bénéficier d'une ligne budgétaire propre, qui permettra aussi une vision intégrée de l'effort spatial de l'Union.

Ce 5ème Conseil Espace a par ailleurs souligné la synergie entre les programmes spatiaux et les programmes de sécurité et de défense.

Le programme GMES, exemple de gouvernance à organiser - La « soutenabilité », et donc la pérennité, du programme nécessite d'enclencher une « boucle vertueuse » de trois phases successives :

Phase 1 : L'ouverture de la capacité nouvelle proposée par les outils spatiaux
En d'autres mots, démontrer que les outils spatiaux permettent de répondre à des besoins non satisfaits des citoyens. Cette phase est de la responsabilité des agences de R&D, des États membres et de l'ESA, qui doivent en assurer le financement et les risques ;
Phase 2 : L'appropriation des applications par les utilisateurs
Les divers utilisateurs devront spécifier plus finement leurs besoins afin de permettre l'alignement du système. Cette seconde phase sera caractérisée par le démarrage du cofinancement entre les agences de R&D et les utilisateurs ;
Phase 3 : la continuité des services opérationnels et le renouvellement des satellites
Les utilisateurs prennent la responsabilité de cette phase et la financent. Les budgets des agences de R&D pourront dès lors se reporter sur d'autres phases 1.

L'optimisation des apports à l'Europe spatiale : Conseil de l'ESA - novembre 2008

Ce Conseil ministériel a très clairement été négocié entre les trois plus grandes puissances - la France, l'Allemagne, l'Italie - et l'exécutif de l'Agence. Plus de 10 milliards d'euros ont été votés - dont 2,335 milliards pour la France , qui vont profiter à l'ensemble des grands programmes.

Les décisions ont notamment porté sur :

1. Les applications spatiales au service des politiques publiques, des entreprises et des citoyens européens : le volet 2 du programme de composante spatiale GMES devant s'étendre sur la période 2009-2018 ; la continuité et l'amélioration du service météorologique européen de EUMETSAT avec la prochaine génération de systèmes satellitaires européens sur orbite géostationnaire, Météosat 3ème Génération - MTG ; etc.
2. Les réponses aux besoins de l'Europe en matière de sécurité : l'initiative de Surveillance de l'espace - SSA, ayant pour objectif de contribuer à la protection des systèmes spatiaux européens contre les débris spatiaux et les éruptions solaires, etc.
3. Le soutien à l'industrie : l'extension du programme de telecommunication ARTES ; le programme de satellites européens de relais de données - EDRS ; le programme de promotion des applications intégrées - IAP ; etc.
4. La société de la connaissance : l'initiative sur le changement climatique, devant alimenter le système mondial d'observation du climat ; le programme européen de recherche et d'applications en sciences physiques et sciences de la vie en micro-gravité - ELIPS ; la mission ExoMars, dont le lancement est programmé pour début 2016 mais qui a sensiblement évolué depuis le scénario initial soumis en 2005 ; le futur programme de préparation de l'exploration robotique de Mars ; etc.
5. L'accès aux technologies, systèmes et capacités clés : la contribution de l'Agence au financement du centre spatial guyanais ; la prolongation du programme d'accompagnement de recherche et technologie du lanceur Ariane 5 - ARTA, 2011-2013 ; le programme Ariane 5 post-ECA, devant permettre le lancement des activités destinées à l'évolution future d'Ariane 5 ; le programme d'accompagnement de recherche et technologie Vega - VERTA ; le programme préparatoire des futurs lanceurs - FLPP ; etc.

Une réunion ministérielle sera organisée en juin à Prague. Elle aura pour objet de définir le rôle qu'entend jouer l'Europe au sein du programme mondial d'exploration : veut-elle se positionner sur l'exploration robotique ou sur l'exploration habitée ? L'Europe en a les moyens - techniques et scientifiques ; tous les choix sont donc ouverts. Sa décision sera avant tout politique.

ÉLÉMENTS POUR UNE RÉFLEXION PROSPECTIVE

Quel rôle pour les agences nationales ?

Les agences nationales, qui disposent de compétences techniques et d'une capacité d'innovation et de dynamisme créatif qui leur sont propres, sont un apport inégalable dans la construction de l'Europe spatiale. On peut par exemple déplorer le retard pris sur GALILEO, néanmoins ce retard ne met nullement en cause la finalisation du programme et son succès attendu. Cependant, si le CNES n'avait pas été là pour inventer les architectures de la constellation, déposer les brevets et réserver les fréquences, il n'y aurait pas actuellement de système européen de positionnement. On pourrait également citer par exemple la famille Ariane ou encore l'altimètre océanographique (Jason).
L'impératif de gouvernance et de transparence

Si l'Europe spatiale est très prometteuse, de nouvelles décisions seront à prendre, qui imposent des process opérationnels efficaces. Ses budgets étant limités - six fois inférieurs à ceux des États-Unis - l'Europe spatiale doit impérativement rationaliser ses dispositifs, techniques et financiers. Le rôle de l'Union Européenne sera ici déterminant : l'UE doit s'imposer comme le maître d'ouvrage de la politique spatiale européenne avec l'ESA, comme maître d'?uvre, dans une gouvernance qui associe les 3 « piliers » de la politique spatiale européenne : les Etats membres, l'UE et l'ESA.

Dans cette architecture, ou constellation, l'UE doit donc être comme un vaisseau amiral ; on attend d'elle une vision politique et prospective, une capacité d'impulsion et de financement. C'est aussi sur elle que reposera le respect des principes de gouvernance et de transparence nouvellement acquis.
L'espace, constructeur de l'Europe

L'espace est un moteur essentiel de la construction européenne car c'est un moteur qui marche et qui mobilise les énergies et l'enthousiasme. Il fédère et il rassemble en donnant envie.
Dans le contexte de crise qui s'est installé, l'espace a aussi la chance d'être considéré dans les plans de relance, il faut cependant espérer que les utilisateurs de l'espace - sur lesquels repose in fine la dynamique, pourront eux-mêmes assurer leur rôle. Le système est finalement fragile en ce sens où la déstabilisation de certains « contributeurs » de l'espace pourrait faire perdre à l'Europe la force éminente qu'elle occupe sur la scène internationale spatiale.

CONCLUSION

L'espace est l'une des conquêtes les plus importantes de l'homme, mais une conquête qui ne fait que commencer. C'est grâce à l'espace que l'homme arrivera à garder la Terre habitable pour les générations futures.

Martine LE BEC
Rapporteur du Cercle Espace &
Rédactrice en chef adjointe de la revue Prospective Stratégique

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